Voda u Ustavu kao jedini bedem protiv člana 12a – Ekonomija

Promenljivost zakona i njihova podložnost trenutnim političko-ekonomskim interesima otvaraju pitanje: da li je postojeći pravni bedem dovoljan, ili zaštitu prava na vodu moramo podići na najviši nivo – u sam Ustav? Pitanje je retoričko, naravno da moramo.

Svojinski status resursa i komunalna delatnost

Prema članu 5. Zakona o vodama, sve vode na teritoriji Srbije predstavljaju prirodno bogatstvo u javnoj svojini i neotuđivo javno vodno dobro. Izvorišta i akviferi ne mogu se prodati niti postati privatna svojina; investitori mogu dobiti samo oročeno pravo korišćenja uz naknadu.

Sa druge strane, Zakon o komunalnim delatnostima u članu 5. (stav 2) pravi jasnu distinkciju: dok se delatnosti poput upravljanja otpadom ili parkinga mogu poveriti privatnim preduzećima, snabdevanje vodom za piće rezervisano je isključivo za javna preduzeća ili društva kapitala u stopostotnom javnom vlasništvu. Privatni entitet zato ne može da obavlja tu delatnost niti da vrši neposrednu naplatu od građana.

Gde nastaju pravne pukotine: Slučaj Zrenjanin

U praksi, međutim, dolazi do preklapanja i sukoba ovog restriktivnog režima sa liberalnijim Zakonom o javno-privatnom partnerstvu (JPP) i koncesijama.

O oglednom primeru svedoči slučaj zrenjaninskog postrojenja za prečišćavanje vode. Prvobitni ugovor o „usluzi prerade vode“ sa privatnim vršiocem iz 2015. protivio se tada važećem Zakonu o komunalnim delatnostima, što je tumačenjem utvrdilo Ministarstvo zdravlja, a zakon je potom, u decembru 2018, promenjen kako bi se takav model omogućio. Problem je potom volšebno premošćen modelom JPP-a sa elementima koncesije (ugovor iz 2022. na 25 godina): privatni partner vodi operativni rad u fabrici vode, dok lokalno JKP preuzima prerađenu vodu na ulazu u mrežu i deli je građanima. Ovim je slovo zakona formalno zadovoljeno, ali je delatnost faktički podeljena, bez obzira što po isteku roka postrojenje prelazi u svojinu grada.

Dopunama Zakona o komunalnim delatnostima dodatno je omogućeno da JKP ugovorom poveri „pojedine poslove iz okvira komunalne delatnosti“ privatnim firmama. Na taj način otvara se prostor da privatni subjekt preuzme operativno upravljanje sistemom, iako formalno-pravno ne nosi status vršioca komunalne delatnosti.

Nacionalni upravljač: Mehanizam za preuzimanje vodovoda

Izmena Zakona o komunalnim delatnostima iz novembra 2024. godine usvajanjem člana 12a otvorila je opasan pravni mehanizam. Ovim članom predviđeno je da jedinica lokalne samouprave može da prenese ovlašćenje za upravljanje komunalnim delatnostima na Vladu, koja potom bira „Nacionalnog upravljača“, uključujući i mogućnost izbora kroz mehanizme javno-privatnog partnerstva i koncesija.

Premeštanjem težišta sa obavljanja delatnosti na upravljanje infrastrukturom, izgrađen je mehanizam kojim javna vodovodna mreža može doći pod kontrolu privatnog partnera, dok član 5. Zakona o komunalnim delatnostima ostaje samo prazno slovo na papiru. To što uredba o izboru Nacionalnog upravljača još uvek nije doneta, niti je ijedna opština do danas prenela svoja ovlašćenja, ne znači da je opasnost prošla. Mehanizam je stvoren, spreman je i čeka pogodnu priliku.

Vlast se pri ovakvim izmenama redovno poziva na evropske integracije, ali evropsko pravo ništa od ovoga ne zahteva. Direktiva 2014/23/EU o koncesijama izuzima vodosnabdevanje iz svoje primene, pa član 12a nije evropska obaveza, već domaći izbor. Takođe, član 12a je u direktnoj koliziji sa načelom subsidijarnosti iz Evropske povelje o lokalnoj samoupravi, koje nalaže da se odluke moraju donositi na najnižem mogućem nivou vlasti, onom najbližem građanima.

Paralelno sa ovim mehanizmom, u pripremi su i nacrti zakona o vodi za piće i o vodi u originalnoj ambalaži, koji se obrazlažu usklađivanjem sa evropskim direktivama. Iako se suštinski bave zdravstvenom ispravnošću i standardima flaširanja, oni čine drugi krak iste sistemske slagalice. Nacrti još nisu u skupštinskoj proceduri kao predlozi zakona, a njihovom detaljnom analizom pozabavićemo se u narednom tekstu.

Specifičnost Beograda i skriveni imovinski rizici

Najozbiljnija imovinsko-pravna specifičnost vezana je za Beograd. Dok Zakon o javnoj svojini propisuje da je komunalna mreža u vlasništvu lokalnih samouprava, izmenom člana 5. Zakona o glavnom gradu omogućeno je da vodovodna i kanalizaciona mreža ostane u direktnoj svojini samog preduzeća, JKP „Beogradski vodovod i kanalizacija“ (BVK).

Iako je ova promena u praksi sprovedena administrativno, dvosmernom razmenom eksel fajlova, zadržavanje distributivne mreže unutar imovinske mase samog preduzeća nosi tri dugoročna rizika.

Rizik od zaobilaznog puta: Zakon o privatizaciji isključuje dobra od opšteg interesa, a komunalna mreža je upravo takvo dobro, pa bi klasična privatizacija BVK-a morala da je izuzme. Ali zabrana važi samo za privatizaciju. Isti cilj mogu da postignu partnerstvo i upravljanje, a to su vrata koja otvaraju JPP i Nacionalni upravljač. U samom BVK-u statusna promena traži saglasnost Skupštine grada, a o svojinskoj transformaciji odlučuje Nadzorni odbor uz saglasnost Gradskog veća.

Izlaganje imovine dugovima: Mreža je upisana kao svojina preduzeća i vodi se u njegovoj imovini i kapitalu, pa prema slovu zakona više nije imovina izuzeta iz izvršenja. U slučaju finansijskih dubioza ili zaduživanja, komunalna infrastruktura može poslužiti kao kolateral ili postati predmet potraživanja poverilaca, uz saglasnost Skupštine, odnosno Gradskog veća, što je procedura, a ne zabrana.

Gubitak javne kontrole: Prema osnivačkom aktu BVK-a (prečišćen tekst iz 2020) o raspolaganju imovinom velike vrednosti koja je preneta preduzeću odlučuje Nadzorni odbor uz saglasnost Gradskog veća, dakle organ izvršne vlasti, bez skupštinske rasprave, dok Skupština odlučuje o statusnim promenama i većim zaduženjima. Time se smanjuje transparentnost.

Rešenje: Ustavna zaštita vode

Imajući u vidu da se zakoni lako menjaju običnom skupštinskom većinom, trajna odbrana vodnih resursa zahteva postavljanje jasne ustavne barijere. Zakon o komunalnim delatnostima menjan je 2016, 2018. i 2024, a Zakon o glavnom gradu 2019. Predlog uvođenja novog člana Ustava Republike Srbije postavio bi jasne granice:

Član 74a
(Pravo na vodu za piće)

Pristup dovoljnoj količini zdravstveno ispravne vode za piće i sanitaciji je neotuđivo ljudsko pravo.
Vodni resursi su javno dobro u isključivoj javnoj svojini Republike Srbije.
Snabdevanje stanovništva vodom za piće obavlja se isključivo kao neprofitna javna služba i u tom delu nije tržišna roba.
Vodnim resursima upravlja država u skladu sa javnim interesom.

Zašto je ova norma neophodna?

Odredba da je vodosnabdevanje neprofitna javna služba garantuje da cilj komunalne delatnosti nije ostvarivanje komercijalnog profita, već pružanje pristupačne i sigurne usluge svim građanima.

Poslednji stav osigurava generacije koje dolaze. On ne ukida automatski postojeće ekonomske aktivnosti (poput fabrika za flaširanje vode), ali daje pravni osnov državi da preispita i redefiniše obim izdatih eksploatacionih prava i koncesija u situacijama kada prekomerno crpljenje ugrožava rezerve vode za piće i javno vodosnabdevanje.

Međutim, ustavna norma može biti i restriktivnije regulisana, tako da se potpuno ukinu koncesije na flaširanu vodu privatnim kompanijama i da se time uvede državno ili javno upravljanje, jer to ne bi bilo u suprotnosti sa EU pravom. EU Direktiva 2009/54/EC reguliše proizvod u flaši, da bude zdravstveno ispravan, dok je odluka o potencijalnom javnom vlasništvu preduzeća koja crpe vodu isključivo politička i ustavna odluka svake suverene zemlje. Jedino otvoreno pitanje jeste to što se postojeće koncesije ne mogu ukinuti preko noći, ali bi novi model u potpunosti bio primenjiv na buduće ugovore.

Još jedan ugao je bitan, ako ne i najbitniji. U eri sve učestalijih suša i restrikcija širom Srbije, voda prestaje da bude samo komunalno pitanje i postaje pitanje opstanka. Zbog toga njeno mesto nije u propisima koji se menjaju od sednice do sednice, već u Ustavu.

Ustav je najviši pravni akt, a svi zakoni moraju biti saglasni s njim. Posle ovakve izmene Ustava morale bi da se menjaju zakonske odredbe koje privatnom partneru otvaraju vrata vodosnabdevanja, a to su upravo one kojima danas ulaze javno-privatno partnerstvo i Nacionalni upravljač. To se sa trenutnom vlašću ne može očekivati, jer sve izmene Zakona o komunalnim delatnostima poslednjih godina idu upravo u suprotnom smeru od javnog interesa.

Upozorenje javnosti

Sve pravne činjenice i analize iznete u ovom tekstu nedvosmisleno dokazuju da je usvajanje člana 12a u novembru 2024. godine bilo sistemsko pripremanje terena za izmeštanje upravljanja vodnom infrastrukturom iz ruku lokalnih zajednica.

Na opasnost uvođenja ove sporne odredbe i uvođenje figure „Nacionalnog upravljača“ još tokom skupštinske rasprave izričito su ukazivali narodni poslanici Zeleno-levog fronta, predvođeni prof. dr Jelenom Jerinić uz podršku drugih opozicionih poslanika i stručnih organizacija okupljenih oko mreže „Pravo na vodu“, „RERI“ i platforme „Polekol“. Profesorka je kroz podnete amandmane upozoravala da se pod plaštom „efikasnijeg upravljanja“ sprovodi sistemsko oduzimanje nadležnosti lokalnim samoupravama i priprema teren za tihu privatizaciju i predaju komunalne infrastrukture u ruke privatnih partnera.

Strpljivi čitalac koji je stigao do ovog pasusa će i sam prepoznati da Uredba (ili drugi podzakonski akt) kojom je trebalo da se aktivira mehanizam Nacionalnog upravljača nije doneta jer se usvajanje Izmene zakona o komunalnim delatnostima 28. novembra 2024. godine direktno poklopilo sa padom nadstrešnice u Novom Sadu 1. novembra iste godine, što je izazvalo duboku društvenu krizu i preseklo nameru Vlade da taj plan sprovede do kraja.

Međutim, iako je pravni mehanizam napisan i spreman, ova opasna, maligna operacija može biti zaustavljena prvenstveno padom u svakom smislu potrošene vlasti na parlamentarnim izborima u oktobru. U suprotnom društvena kriza i u oblasti vodosnabdevanja će se značajno produbiti. U svakom slučaju, pravo na vodu nije roba za privatni profit niti moneta za potkusurivanje, a prihvatanje ustavne zaštite vode više nije teorijska rasprava, već pitanje hitne samoodbrane i odlučnog otpora.

Autor je diplomirani ekonomista u penziji, višegodišnji izvršni direktor za finansije JKP „Beogradski vodovod i kanalizacija“ i odbornik Zeleno-levog fronta u Skupštini gradske opštine Čukarica

Stavovi autora u rubrici Dijalog ne odražavaju nužno uređivačku politiku Danasa.